지난 1990년 제정된 농어촌발전특별조치법은 정부가 농어촌발전종합대책의 일환으로 제정한 법률이다. 당시에는 농어촌 지역의 발전을 위해 지자체에서 민박사업자를 지정해 운영을 허가하는 형태인 지정제로 도입됐다. 하지만 대법원이 이 같은 민박사업을 숙박업으로 판단하면서 제도 정비가 불가피해졌고, 농어촌민박업이 등장한 계기가 됐다. 이에 대한 대법원 판례를 살펴본다.
사건의 개요와 쟁점
【상고인】 관광농원 경영자
【사건의 개요】
원심 판결에서 패소한 상고인인 관광농원 경영자는 당시 농림수산부장관 행정지도 사항을 담은 ‘농어촌 관광소득원 개발사업 추진요령’에 따라 관광농원 내방객을 위한 부대편의시설 중 하나로 숙박용도의 방갈로를 설치했다. 특히 소관 행정국에서는 방갈로에 대해서는 숙박업 허가를 내줄 수 없다고 했지만, 시장, 군수의 행정지도를 받아 영업하면 된다는 답변내용을 통보 받아 그대로 방갈로를 운영했다. 하지만 무허가불법숙박시설로 적발됐고, 대법원에서 상고가 기각되면서 공중위생관리법 위반 혐의가 확정된 사건이다.
누가 보더라도 숙박시설인 방갈로
공중위생관리법 위반으로 적발된 당시 관광농원 경영자는 농어촌발전특별조치법에 의한 농어촌관광휴양지의 개발에 관한 사업승인을 받아 농지 위에 관광농원을 설치·운영했다. 하지만 단순히 관광농원만 운영한 것이 아니라 관광농원 내 콘도미니엄 형식의 27개동, 40개 객실 규모의 방갈로를 설치했다.
특히 객실 내부에는 고급침대, 샤워실, 쇼파, TV, 냉장고, 전화, 냉난방시설 등의 호화설비를 갖추고, 이를 농원 내방객의 숙박에 제공했다. 시설이용료 명목으로 1개 객실당 1일 4만원 또는 15만원씩 별도의 숙박요금을 통해 수익을 얻었다. 하지만 이는 명백한 숙박업이다. 이에 공중위생관리법 위반 혐의로 적발됐고, 억울함으로 호소하며 상고한 끝에 대법원에서 최종적으로 기각됐다
원심판결에서는 사건 건물의 구조, 객실의 규모와 내부설비, 숙박요금의 수준, 시설의 운영형태 등에 비추어 관광농원 경영자는 숙박시설을 이용해 독립적으로 숙박업을 영위한 경우에 해당한다며, 관할구청으로부터 영업허가를 받지 않은 이상 공중위생법의 규정에 의한 처벌을 면할 수 없다고 판단했다.
복잡했던 당시 농어촌 지역 민박시설
당시 억울함으로 호소했던 관광농원 경영자의 항변은 구체적이다. 우선 방갈로는 당시 관광농원의 개발사업에 관한 농림수산부장관의 행정지도 사항을 담은 ‘농어촌 관광소득원 개발사업 추진요령’에 따라 관광농원의 내방객을 위한 부대편의시설의 하나로서 숙박용도의 방갈로를 설치할 수 있다고 되어 있었다.
또한 소관 구청과는 방갈로 시설의 이용료 징수문제와 관련해 방갈로 시설에 대해서는 숙박업 허가를 내줄 수 없다고 했다. 견고하게 건축한 건축물을 방갈로 형태의 콘도미니엄 시설로 구축했지만, 구청에서 숙박업 영업에 대해 허가를 내줄 수 없다는 입장을 나타낸 것이다. 다만, 당시 구청에서는 보건사회부장관의 이름으로 구청에 시달된 ‘민박업소 지도관리 지침’에 따라 시장·군수의 행정지도를 받을 경우 영업이 가능하다는 답변을 받았다.
결국 관광농원 경영자의 입장에서는 모든 허가절차를 확인하고 최종적인 구청의 입장을 전달받아 방갈로를 운영했기 때문에 불법숙박시설 운영 혐의를 인정할 수 없었던 것이다. 하지만 대법원은 상고 자체를 기각했다. 대법원 재판부는 관광농원 경영자가 겪은 사정만으로는 당국의 허가를 받지 않고도 숙박업을 적발하게 할 수 있는 것으로 오인한 데에 정당한 이유가 있다고 볼 수 없다고 봤다. 결국 원심판단에서 법리오해나 위법이 없다고 봤기 때문에 법관 일치 의견으로 상고를 기간한다고 밝혔다.
결과적으로 대법원 93도2281 판결은 숙박산업에 대한 제도적 정비가 얼마나 중요한지 일깨운 사건이다. 지금의 농어촌민박업은 숙박시설에 대한 전문적인 지식이 없는 부처에서 농어촌민박 활성화를 위한 제도를 마련했다가 불법을 조장한 결과를 낳았다. 이와 같은 일이 반복되지 않기 위해서는 숙박산업에 대한 전문적인 지식을 갖춘 부처에서 제도를 정비해야 하지만, 여전히 관광숙박산업은 5개 부처, 25개 업종으로 난립해 있기 때문에 선량한 숙박업경영자의 피해는 앞으로도 지속될 가능성이 있다. 이에 소관부처 일원화의 중요성이 강조되고 있다.
대법원 1993. 11. 26. 선고 93도2281 판결
【공중위생법위반】 【공1994.1.15.(960),226】
【판시사항】
농어촌발전특별조치법에 의한 사업승인을 받아 설치한 관광농원 내에 고급침대 등 호화설비를 갖춘 객실 40개 규모의 방갈로 시설을 하여 농원 내방객의 숙박에 제공한 경우 독립적으로 숙박업을 영위한 것이므로 숙박업허가 대상이 된다고 본 사례
【판결요지】
농어촌발전특별조치법에 의한 농어촌관광휴양지의 개발에 관한 사업승인을 받아 농지 위에 관광농원을 설치운영함에 있어, 위 농원 내에 콘도미니엄 형식의 견고한 건축물인 27개동 객실 40개 규모의 방갈로를 시설하여, 그 내부에 고급침대, 샤워실, 소파, 티브이, 냉장고, 전화, 냉난방시설 등의 설비를 갖추고, 이를 위 농원 내방객의 숙박에 제공하면서 시설이용료 명목으로 객실 1개당 1일 4만원 내지 15만원씩을 받아 계속적으로 숙박료 수입을 올려 왔다면, 위와 같은 건물의 구조, 객실의 규모와 내부설비, 숙박요금의 수준, 시설의 운 영태양 등에 비추어, 위 방갈로의 숙박시설을 이용하여 독립적으로 숙박업을 영위한 경우에 해당한다 할 것이므로, 관할관청으로부터 영업허가를 받지 아니한 이상 공중위생법의 규정에 의한 처벌을 면할 수 없다.
【주 문】
상고를 기각한다.
대법관 박준서(재판장) 김상원 윤영철(주심) 박만호