그동안 숙박매거진은 우리나라 관광숙박산업의 발전을 위해서는 6개 법률, 6개 소관부처, 25개 업종으로 분류되어 있는 숙박업종을 하나의 법률, 하나의 소관부처로 일원화해야 한다고 강조해 왔다. 본지의 지속적인 문제지적으로 현재 정부에서는 숙박업종의 분류체계를 개편하기 위한 조사·연구를 시작한 상황이다. 이에 한국문화연구원에서 지난해 12월 발표한 정부연구용역 조사결과 중 하나인 ‘관광숙박산업 분류체계 개편안 연구(이하 연구서)’를 살펴봤다.
입법자도 혼란한 관광숙박산업 분류체계
연구서를 작성한 한국문화연구원 유지윤 연구위원은 국내 관광숙박산업의 분류체계를 6개 법률, 6개 소관부처 및 지자체, 13개 업종으로 분류했다. 이는 본지에서 모든 법률의 숙박업종을 분류한 것과 관광호텔업, 수상관광호텔업, 전통호텔업, 가족 호텔업, 호스텔업, 소형호텔업, 의료관광호텔업 등을 연구편의상 통·폐합했기 때문으로 보인다.
이번 연구서에서 윤 위원은 숙박업에 적용되는 규제가 6개의 법률에서 별도로 규정하고, 그 소관부처와 규제방식 및 인·허가권자에서 차이가 있어 숙박업이라는 공통분모에서 불구하고 전반적으로 복합한 체계를 갖추고 있다고 지적했다.
특히 이 같은 복잡한 분류체계는 관광객과 사업자는 물론 집행기관과 입법자까지 이해하기 어렵고 혼란스러운 상황이며, 숙박시설의 분류와 관련해 주로 소비자의 이용목적을 기준으로 소관부처에서 관련 시설을 법제화하는 방식을 택했기 때문에 일일이 세부업종으로 분류해 관리할 수밖에 없는 한계를 노출하고 있다고 지적했다. 관광진흥법에 의한 관광숙박업만으로도 규제사항이 많고, 복잡해 관광진흥법에서 따로 분리해 단행법으로 변경할 필요가 높은 만큼, 현실적인 분류체계 및 관리체계를 정립해야 한다고 강조했다.
본격적인 연구조사에 앞서 윤 위원은 관광숙박산업의 시장 동향을 분석했다. 호텔산업의 시장규모는 2018년 기준 약 6,000억달러 규모로 2014년 이후 연평균증가율 약 7% 수준으로 성장했으며, 객실요금 증가율 또한 2012년을 제외하고는 꾸준히 증가하고 있는 상황이다. 2019년을 기준으로 숙박업종별 객실수를 살펴보면 관광진흥법에 따른 관광숙박업종은 총 206,079실, 일반·생활숙박업은 700,561실, 농어촌민박업은 89,647실이 운영 중이며, 모든 숙박업종을 통틀어 가장 많은 객실수를 확보하고 있는 업종은 일반숙박업으로 약 40%의 비중을 차지하고 있고, 객실 수 기준으로는 62%의 비중이다.
숙박업 분류체계의 특성과 해외사례
우리나라의 숙박업은 공중위생관리법을 따르고 있다. 그러나 숙박업에 대한 분류체계에 따라 현재 숙박산업에 대한 규제는 6개 법률에서 별도로 규정하고 있으며, 각 개별법상의 구체적인 명칭도 숙박이라는 개념을 공통적·본질적 소속으로 하면서도 목적과 규모, 장소 등에 따라 다양하게 구분해 사용하고 있는 실정이다. 하지만 해외에서는 단순하고 명쾌하게 구분해 관리하고 있다.
연구서에 따르면 일본, 대만, 프랑스에서는 관광숙박업의 세부업종을 매우 단순하게 구분하고, 변화·진화하는 관광숙박업계의 업태를 법률의 개정 없이 기존 법률 안에서 규율할 수 있도록 세부업종의 개념을 포괄적으로 정의해 법 적용의 융통성과 탄력성을 확보하고 있다. 이를 우리나라의 법체계와 비교하면 우리나라는 관광숙박업의 세부업종을 지나치게 세분화하고 각각의 개념을 정의함으로써 새로운 형태의 관광숙박업종이 나타날 경우 기존 업종에 포함하기 어렵다는 문제점을 드러내고 있다.
이에 따라 새로운 관광숙박업종이 출현하더라도 기존의 법령만으로 규율이 가능하도록 개선이 필요하며, 기존의 복잡한 다수의 관광숙박 세부업종을 통폐합하고, 실질적으로 관광숙박업에 해당하는 관광객이용시설업의 일부 및 관광편의시설업의 일부를 관광숙박업에 포함해 규율하는 방식의 법제개선이 요구된다.
진흥이라는 이름으로 분류된 숙박업
유 위원은 연구서를 통해 개편안을 제안했다. 주요내용을 살펴보면 ▲관광숙박업은 기존 호텔업과 휴양콘도미니엄업을 호텔업, 호스텔업, 휴양콘도미니엄업으로 구분했다. ▲관광민박 업 분류를 도입하고 도시민박업, 한옥체험업, 관광펜션업으로 구성했다. ▲야영장업을 독립적 업종으로 구분하고 일반야영장업, 자동차야영장업으로 구성했다. ▲일반생활숙박업, 농어촌민박사업, 유스호스텔·청소년야영장업, 숲속야영장, 휴양펜션업을 포괄하는 관광숙박진흥시설을 신설했다.
전체적으로 대분류는 기존 2개에서 4개, 세부업종은 기존 12개에서 13개로 확대한 것이다. 또한 명칭만 있고 등록실적이 극히 적은 세부업종을 전면 통·폐합하고, 새로운 유망산업을 포함하고 있는 점과 그동안 관광숙박업에 편입되지 못하였던 관광객이용시설업 중 야영장업, 외국인관광도시민박업, 관광펜션업, 한옥체험업이 관광숙박업으로 편입되고, 여러 부처에서 관리하는 숙박시설 중 관광중심 우수시설에 대해 관광진흥 숙박시설에 포함한 것이 특징이다.
개편안을 통한 궁극적인 정책효과
유 위원은 개편안을 통해 확장성과 포용성을 갖추게 될 것으로 전망했다. 국민 여행트렌드가 지속적으로 변모하면서 새롭게 부상하는 숙박부문을 육성하는 것도 매우 중요한 과제이며, 새로운 관광숙박법 분류체계가 신규 유망 관광트렌드를 수용할 수 있는가와 신규 유망 관광숙박업체의 등장을 촉진하고 사업성을 확보해 지원할 수 있는 포용성이 중요하다는 것이다.
특히 개편안은 신규 관광숙박업 분류체계가 대규모 자본이 투입되는 기업 중심의 관광숙박업에서 벗어나 주민이 참여할 수 있는 관광민박업, 시설로 인식되는 야영장업까지 확대되고 있다는 점에서 포용성 정도는 매우 높은 수준이라고 진단했다. 또한 관광민박업과 야영장업은 국민들의 관광트렌드에 부합되고, 최근 코로나19의 확산에도 대처하기 용이하다는 점에서 지속 육성할 필요가 있다며, 야영장업의 경우 전국 2,445개소에 달하는 등록업체뿐 아니라 상당수 불법야영장이 존재하고 있다는 점에서 정책성과를 끌어올리기 위해서는 기존 야영장의 질적 수준을 개선하고 불법야영장을 양성화하는 조치가 필요하다고 강조했다.
결국 정부 연구용역을 통한 이번 연구서는 6개 법률, 6개 소관부처, 25개 업종으로 분산되어 있는 관광숙박산업의 분류체계에 많은 문제점이 있다는 것을 인정한 것이다. 또한 국내 관광숙박산업의 발전을 위해서는 분류체계 개편이 불가피하다는 점도 명시하고 있다. 다만, 유 위원은 이를 실현하기 위해서는 범정부 차원의 관광숙박업법 제정이 필요하지만, 부처별 숙박시설을 도입한 입법취지가 서로 다르기 때문에 통·폐합이 어려운 경우 숙박업경영자가 스스로 선택할 수 있도록 해야 한다고 강조했다.