주 목적이 달라도 숙박에 필요한 시설을 갖추면 ‘숙박업’
주 목적이 달라도 숙박에 필요한 시설을 갖추면 ‘숙박업’
  • 김세연 기자
  • 승인 2020.07.02 11:33
  • 댓글 0
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판례로 보는 숙박업 법률정보
판례: 대법원 2012두22980 판결

최근 관광숙박산업에서 가장 큰 문제점으로 지적되고 있는 현안은 유사숙박업의 난립과 객실과잉공급이다. 관광숙박산업이 지역경제에 큰 비중을 차지하고 있는 제주도의 경우 객실과잉공급 문제를 해결하는 것은 지역의 현안이기도 하다. 그러나 여전히 상당수 지자체에서는 국민 세금을 동원하면서까지 숙박시설을 늘리고 있다. 그렇다면 지자체가 마음만 먹으면 유사숙박시설을 확충할 수 있을까? 이 같은 문제에 철퇴를 가한 대법원 판결을 살펴본다.

사건의 개요

【원고】 서울특별시
【피고】 강원도 양양군수

사건의원인 : 서울시는 장애인 재활시설 등을 목적으로 강원도 양양군의 토지를 매입해 ‘해양재활센터’를 건립하겠다며 건축허가를 신청했다. 하지만 양양군에서는 건축협의 당시와 달리 사업계획은 재활센터가 아닌 숙박시설이라며 건축허가협의를 취소했고, 서울시가 소송을 제기했다.

사건설명 : 서울시는 1994년부터 장애인 가족들을 지원하기 위한 ‘장애인무료해변캠프’를 운영하다 지원을 확대하기 위해 보건복지부로부터 예산을 확보하고 휴양시설 건축사업을 추진했다. 하지만 당초 사업계획인 ‘해양재활센터 신축’과 달리 숙박시설이라는 점에서 지역주민들의 반대가 발생했다. 이에 서울시와 건축협의를 진행했던 강원도 양양군은 당초 협의내용과 달리 숙박시설을 건축하는 것이라며 협의를 취소했다. 이에 서울시는 강원도 양양군이 협의 취소를 할 자격이 없다는 내용과 함께 재활센터라는 점을 강조하며 소송을 제기한 사건이다.

복지시설이라며 숙박시설 건립을 추진했던 서울시
전국 각 지방자치단체에서 예산을 투입해 건축하는 숙박시설은 민간에서 공정하게 경쟁하기 어렵다. 국민 세금으로 운영되는 대표적인 숙박시설은 유스호스텔, 청소년수련관, 군인회관, 공원 내 휴게소 및 안전시설 등이 있다. 특히 유스호스텔과 청소년수련관 등은 민간에서 운영하는 인근의 숙박시설이 직접적인 경쟁관계에 놓여 있다. 하지만 국민세금이 투입되어 시설을 개선하고 운영비용이 보조되는 유스호스텔과의 경쟁은 불리할 수밖에 없다. 결국 지자체가 운영하는 숙박시설이 늘어날수록 기존 관광숙박산업은 이길 수 없는 경쟁상대의 출현은 물론, 객실과잉공급 문제에 직면하게 되는 것이다.

이번에 살펴보는 대법원 판결 2012두22980 사건은 이처럼 무분별하게 확산되고 있는 유사숙박시설에 경종을 울리는 판결이기도 하다. 서울시가 장애인 복지를 위한 좋은 취지에서 시설을건립하려고 했지만, 대법원에서는 국가예산을 투입할 수 없는 숙박시설을 복지시설로 둔갑한 문제점을 지적하며, 사업계획이 무산되는 것은 정당하다고 판단했다. 이는 서울시가 당초 사업계획과 달리 용도가 숙박시설인 복지시설 건립을 추진함에 따라 강원도 양양군이 건축협의를 취소하면서 소송으로 이어진 사건이다. 소송의 원고인 서울시는 강원도 양양군의 건축협의 취소는 취소되어야 한다고 주장했으며, 건립예정인 건축물은 숙박시설이 아닌 복지시설에 해당한다고 강조했다. 그러나 대법원은 건축물 소재지의 허가권자인 지방자치단체를 상대로 또 다른 지방자치단체에서 취소의 취소를 요구할 수 없다고 봤으며, 용도를 분석한 결과 건축물은 전형적인 숙박시설에 해당되기 때문에 건축협의 취소는 정당하다고 봤다.

건축물의 주 용도가 숙박이라면 ‘숙박시설’
대법원 2012두22980 사건의 쟁점은 크게 두 가지다. 하나는 지자체의 처분을 또 다른 지자체에서 취소를 요구할 수 있는가와 서울시가 건축예정인 건축물이 숙박시설에 해당하는지 여부다. 먼저 대법원은 지자체의 취소처분을 다른 지자체에서 취소를 요구할 수 없다고 판단했다. 대법원은 취소처분의 취소를 요구하는 당사자가 지방자치단체라고 하더라도 허가권자인 지자체의 취소처분에 대해 다시금 취소를 요구할 수 있는 구제수단이 존재하지 않는다고 설명했다. 행정주체인 지자체라도 공권력을 행사하는 다른 지자체의 처분을 행정적으로는 다시금 취소를 요구할 수 없기 때문에 항고소송을 통한 법적다툼으로만 분쟁을 해결할 수 있다고 판단했다.

또한 서울시에서 건축하려는 건축물의 용도에 대해서는 명확하게 숙박시설이라는 입장을 나타냈다. 쟁점이 되었던 부분은 자연공원법에서 정의하는 숙박시설에 대한 정의다. 이는 서울시가 자연공원 내 복지시설 건립을 추진했기 때문에 자연공원법이 기준이 됐다. 대법원은 서울시의 사업계획에 따른 건축물이 지상 2층, 지하 1층, 연면적 2,243.81㎡의 규모이며, 지하층에는 발전기실, 기계실, 전기실, 저수조, 계단실 등이, 지상 1층에는 관리사무실, 재활치료실, 세미나실, 식당, 취미실, 화장실, 캠핑 지원시설, 계단실, 로비 등이, 지상 2층에는 가족실, 단체실, 계단실, 홀 등이 배치될 예정이라고 설명하며, 이는 구 건축법령에서 말하는 숙박시설에 해당하는 것이 분명하다고 판단했다. 서울시가 장애인 복지시설이라며 재활치료실 등을 운영할 예정인 점을 강조했지만, 대법원은 재활치료실의 규모가 현저히 작아 숙박시설 내 포함된 부대시설로 보아야 한다며, 강원도 양양군의 건축물협의 취소는 정당하다고 판단했다.

이번 판결에서 알 수 있는 점은 행정기관이 직접 숙박시설 건립에 참여하더라도 적법한 기준을 따르지 않을 경우 행정적으로 취소가 가능하다는 점이며, 건축물의 주된 용도가 숙박서비스를 제공하는 것이라면, 부대시설을 우선해 복지시설이 되거나 다른 용도의 업종으로 구분될 수 없다는 점을 분명히 한 판결이라는 점에서 큰 의미를 낳는다.

대법원 2014. 2. 27. 선고 2012두22980 판결

【판시사항】
[1] 구 건축법 제29조 제1항에서 정한 건축협의의 취소가 처분에 해당하는지 여부(적극) 및 지방자치단체 등이 건축물 소재지 관할 허가권자인 지방자치단체의 장을 상대로 건축협의취소의 취소를 구할 수 있는지 여부(적극)
[2] 구 자연공원법 시행령 제2조 제7호에서 말하는 ‘숙박시설’의 의미

【판결요지】
[1] 구 건축법(2011. 5. 30. 법률 제10755호로 개정되기 전의 것) 제29조 제1항, 제2항, 제11조 제1항 등의 규정 내용에 의하면, 건축협의의 실질은 지방자치단체 등에 대한 건축허가와 다르지 않으므로, 지방자치단체 등이 건축물을 건축하려는 경우 등에는 미리 건축물의 소재지를 관할하는 허가권자인 지방자치단체의 장과 건축협의를 하지 않으면, 지방자치단체라 하더라도 건축물을 건축할 수 없다. 그리고 구 지방자치법 등 관련 법령을 살펴보아도 지방자치단체의 장이 다른 지방자치단체를 상대로 한 건축협의 취소에 관하여 다툼이 있는 경우에 법적 분쟁을 실효적으로 해결할 구제수단을 찾기도 어렵다.

따라서 건축협의 취소는 상대방이 다른 지방자치단체 등 행정주체라 하더라도 ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력 행사’(행정소송법 제2조 제1항 제1호)로서 처분에 해당한다고 볼 수 있고, 지방자치단체인 원고가 이를 다툴 실효적 해결 수단이 없는 이상, 원고는 건축물 소재지 관할 허가권자인 지방자치단체의 장을 상대로 항고소송을 통해 건축협의 취소의 취소를 구할 수 있다.

[2] 구 자연공원법(2011. 4. 5. 법률 제10548호로 개정되기 전의 것, 이하같다) 제2조 제10호, 제18조 제2항 제5호 (가)목, 제20조 제1항, 구 자연공원법 시행령(2011. 9. 30. 대통령령 제23194호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조 제7호, 제15조 제1항 제3호에서 정한 공원시설에 관한 규정 형식, 내용 및 입법 취지와 구 건축법(2011. 5. 30. 법률 제10755호로 개정되기 전의 것) 제2조 제2항 제15호, 구 건축법 시행령(2011. 12. 8. 대통령령 제23356호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제3조의4 [별표 1] 제15호의 규정 내용을 종합하면, 구 자연공원법 시행령 제2조 제7호에서 말하는 ‘숙박시설’은 구 건축법 시행령 제3조의4 [별표 1] 제15호에서 정한 ‘숙박시설’로서 구 자연공원법의 입법 취지에 부합하는 시설을 의미한다.

대법관 김용덕(재판장) 신영철(주심) 이상훈 김소영

다음 호에서는 ‘경쟁 시설에서 리모델링 허가를 제한할 수 있는지 여부’에 대해 살펴보겠습니다.


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